Уважаемые коллеги!

На минувшей неделе произошло сразу два знаменательных события из области определения кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества, одно из которых исходило от законодателя, а другое – от Конституционного Суда РФ (КС РФ).

Своего рода революцию произвело Постановление Конституционного Суда РФ № 15-П от 05.07.2016 по делу о проверке конституционности положения части первой статьи 24.18 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Братска.

Как следует из текста Постановления, поводом для обращения в КС РФ послужило дело, в котором администрация города Братска в судебном порядке пыталась оспорить решение комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости. Ранее налогоплательщику, обратившемуся в комиссию, удалось снизить кадастровую стоимость участка на 01.01.2012 в 15 раз – с 7 млрд. руб. до 452 млн. руб. Примечательно, что новая кадастровая стоимость этого участка на 01.01.2014 составила 732 млн. руб., что ближе к определенной комиссией оценке.

Администрация посчитала, что за счет радикального снижения кадастровой стоимости земельного участка страдает доходная часть местного бюджета из-за уменьшения платежей по земельному налогу, и оспорила решение комиссии в суде. В двух инстанциях администрации было отказано в иске ввиду отсутствия у нее предусмотренного законом права оспаривать кадастровую стоимость объектов, не находящихся в муниципальной собственности.

Рассматривая вопрос о правомерности такого регулирования, КС РФ отметил, что законом допускается оспаривание муниципалитетами кадастровой стоимости в случае недостоверности сведений об объекте оценки, но такого права у них нет при несоответствии кадастровой стоимости рыночной оценке.

КС РФ счел недопустимым, что муниципалитеты не вправе оспаривать решения о снижении кадастровой стоимости объектов, когда та формирует налоговую базу по местным налогам. Оценив условия процедуры участия муниципалитетов в рассмотрении споров о результатах определения кадастровой стоимости специальной комиссией, Суд решил, что они не имеют возможности для полноценного представления своей позиции относительно рыночной стоимости оцениваемого объекта.

По мнению Суда, из указанных бюджетных мотивов у муниципалитета имеется реальный законный интерес в оспаривании решений комиссии, поэтому он не может быть лишен права на судебную защиту такого интереса.

Как следствие, КС РФ признал статью 24.18 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» не соответствующей Конституции России в той мере, в которой она препятствует муниципалитетам оспаривать в судебном порядке результаты определения кадастровой стоимости специальной комиссией в случаях существенного снижения стоимости с ее стороны. При этом КС РФ предписал законодателю внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения с учетом этой позиции. Согласно статье 80 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» соответствующие поправки должны быть инициированы Правительством РФ в течение следующих 6 месяцев.

Примечательно, что одновременно с комментируемым Постановлением был опубликован Федеральный закон от 03.07.2016 № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым также затронут Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Статьей 19 названного закона установлено, что до 01.01.2020 применяется кадастровая стоимость, действующая по состоянию на 01.01.2014. Исключений для применения более поздней оценки два: если кадастровая стоимость для объекта была впервые определена позже 01.01.2014 и если после 01.01.2014 кадастровая стоимость была снижена в результате утверждения новых результатов кадастровой оценки, либо вследствие индивидуального приравнивания ее к рыночной стоимости.

Тем самым кадастровая стоимость объектов недвижимости фактически «заморожена» по состоянию, актуальному на 01.01.2014, если только впоследствии не была определена новая стоимость меньшего размера.

Оба комментируемых события претендуют на звание «события года» в сфере определения кадастровой стоимости.

Правовая позиция КС РФ по вопросу о праве муниципалитетов оспаривать решения комиссии о снижении кадастровой стоимости представляется небезупречной – можно ожидать Особых мнений судей КС РФ по данному вопросу. Примечательно, что в том же Постановлении подчеркнута недопустимость ничем не ограниченного права муниципалитетов на оспаривание кадастровой стоимости – однако, по мнению Суда, такое право все же должно быть при оспаривании решений комиссии.

Во-первых, обоснование этого подхода весьма лаконично, причем сводится оно исключительно к финансовым (фискальным) интересам муниципалитетов. Однако искажение баланса частных и публичных интересов, допущенное КС РФ, не должно обосновываться исключительно мотивами пополнения бюджета. Фактически модель, предлагаемая КС РФ, представляет собой установление квазисостязательности между налогоплательщиком и муниципальным (читай – государственным, публичным) органом в вопросах определения налоговой базы. Очевидно, что в налоговых правоотношениях, основанных на системе властеподчинения, подобная квазисостязательность автоматически влечет фактическое неравенство сторон спора, при котором эффективность защиты интересов налогоплательщика оказывается под угрозой.

Возникают вопросы к порядку рассмотрения таких дел и статусу судебных решений: должен ли суд при оспаривании решения комиссии устанавливать рыночную стоимость, если плательщики вправе требовать этого в другой процедуре? на какие периоды распространяется стоимость по решению суда? и др. – вряд ли все вопросы будут разрешены законодателем.

Во-вторых, таким подходом КС РФ открывает ящик Пандоры – у любого публично-правового субъекта уже в силу финансово-бюджетного статуса есть «законный интерес» избежать снижения налоговой базы и налоговых поступлений. Следовательно, по логике КС РФ, эти субъекты должны иметь право защитить свой «интерес» в том числе в судебном порядке. Отсюда неконституционной можно признать невозможность тех же муниципалитетов или субъектов федерации оспаривать решения налоговых органов, которыми признаются недействительными налоговые доначисления. Опять же, решение налогового органа о возврате переплаты налога на прибыль в результате любого снижения налоговой базы бьет по интересам как федерального, так и региональных бюджетов. Однако само по себе это не должно давать повода соответствующим органам оспаривать в суде принятые в пользу налогоплательщика решения.

Принято считать, что в налоговых правоотношениях государство действует в отношении налогоплательщиков как единый субъект – налоги это неотъемлемый элемент государства. Поэтому судебное оспаривание одним органом решений другого органа, рассмотревшего обращение налогоплательщика и удовлетворившего его, видится достаточно опасным инструментом. Конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления и отделенности их от органов государственной власти мог бы выступить некоторым обоснованием позиции КС РФ в данном деле, однако в комментируемом Постановлении его позиция обозначена как общеприменимая и не обусловленная особым статусом муниципалитетов, что также вызывает недоумение.

Отдельную проблему образует критерий «существенности», о которой упоминает КС РФ. Впрочем, этот подход еще должен быть конкретизирован законодателем, который вправе прописать более понятные случаи возникновения права на оспаривание решений комиссии.

Остается надеяться, что обсуждаемая позиция не получит широкого распространения и ограничится действительно отдельными случаями очевидно «существенного» изменения кадастровой стоимости решением комиссии.

Формированию этой практики косвенно может поспособствовать и принятие Федерального закона от 03.07.2016 № 360-ФЗ. В целом, он содержит одно относительно положительное изменение: кадастровая стоимость фактически «замораживается» до 01.01.2020. В условиях тренда на постоянное повышение этой стоимости такая поправка выглядит полезно. С другой стороны, в целом ряде случаев может наблюдаться обратная тенденция: стоимость объекта со временем может уменьшаться как по результатам кадастровой, так и по результатам рыночной оценки. Однако такие изменения учесть будет нельзя – налоговая база фиксируется по состоянию на 01.01.2014, либо на более позднюю дату, если объект был впервые оценен позже. Последующие изменения стоимости в силу закона значения не имеют.

По некоторым данным, именно последний аспект повлиял на выбор даты 01.01.2014 - она была последней перед самым ощутимым за предыдущие годы экономическим кризисом, который должен был повлиять и на результаты последующей кадастровой оценки, снизив ее в целом по стране.

Стоит отметить, что обсуждаемая статья была внесена в закон лишь во 2 чтении, каких-либо пояснений или комментариев от авторов поправок к ней не прилагалось, в связи с чем достаточно сложно установить истинные мотивы появления нормы, содержание которой порой не до конца ясно.

Например, пункт 2 комментируемой статьи предусматривает «пересчет до 01 января 2017» года» стоимости объектов, если она определялась без учета оценки, действовавшей на 01.01.2014 (например, на основании более поздней утвержденной оценки). Вероятнее всего, эта норма призвана привести кадастр в соответствие с требованиями данного закона к 01.01.2017. Однако буквальное прочтение допускает и иное толкование: кадастровая стоимость по состоянию на 01.01.2014, подлежит применению и до 01.01.2017. Иными словами, комментируемая статья может применяться ретроспективно. Такое толкование может быть выгодно в том случае, если в настоящее время кадастровая стоимость объекта выше той, что актуальна на 01.01.2014. Обратная ситуация (более высокая стоимость на 01.01.2014) возможна, но она противоречит как первому пункту той же статьи о применении меньшей стоимости из двух возможных, так и статье 5 НК РФ с запретом на ретроспективное действие ухудшающих положение налогоплательщика норм.

Невысокий уровень законодательной техники комментируемого закона вызывает опасения, что споры по поводу различных аспектов его применения однозначно будут возникать в будущем. Причем нельзя исключать, что в некоторых своих проявлениях данный закон может противоречить принципу экономического обоснования налога и статье 57 Конституции России, «консервируя» налоговую базу на неоправданно высоком уровне.

После принятия комментируемого Постановления КС РФ ни один налогоплательщик не может быть впредь спокоен после положительного для него решения комиссии, снизившего стоимость объекта налогообложения. Сохраняется вероятность, что такое решение может быть оспорено муниципалитетом в суде, где снова придется доказывать свою позицию.

Очевидно, что и в судебных спорах о кадастровой стоимости по инициативе налогоплательщика муниципалитет будет привлекаться третьим лицом, которое вправе представлять свои доводы и доказательства в опровержение той оценки объекта, на которой настаивает истец.

По всей вероятности, это должно усложнить споры о пересмотре кадастровой стоимости: с одной стороны, в суде у налогоплательщика появится еще один оппонент, реально заинтересованный в сохранении status quo, в отличие от Управления Росреестра. С другой стороны,


комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости могут стать и более осторожными при принятии решений – ведь любое ощутимое для муниципалитета снижение кадастровой стоимости объекта тут же может быть оспорено в суде.

В свою очередь, принятие Федерального закона от 03.07.2016 № 360-ФЗ в комментируемой части в целом может оказать скорее сдерживающее влияние на количество споров – как минимум, до 2020 года зафиксирована оценка, действовавшая по состоянию на 01.01.2014, а для расчета кадастровой стоимости объекта не может приниматься более высокая оценка. Но если оценка 2014 года налогоплательщика не устраивает – он может попробовать оспорить ее в установленном порядке (с учетом рисков противостояния со стороны муниципалитета), и в случае успеха новая кадастровая стоимость будет применяться, как минимум, до 01.01.2020, а не следующие год-два до утверждения новых результатов кадастровой оценки, как это было до недавнего времени.